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深化改革面临四大困境-【新闻】

发布时间:2021-04-06 00:04:20 阅读: 来源:大班椅厂家

十八届三中全会以后,全面深化改革有了总体部署,开始全面推进。相比此前的两次改革开放高潮,即1992年邓小平南巡讲话引发的改革开放高潮和2002年我国加入世界贸易组织引发的又一轮改革开放高潮,本次全面深化改革,涉及领域更广泛、触及问题更深入、牵连利益更复杂,因而推进、实施难度也就更大。

笔者在有关领域改革的调查研究过程中,深深感受到,目前全面深化改革面临法律之困、体制之困、市场之困和路径之困等四大困境,谨在此通过几个案例进行简单剖析。

法律之困源于部门立法导致的法治错位

今年4月30日,李克强总理在国务院常务会议上,“再次”要求有关部门进一步压缩出口产品法检目录,让出口企业能够更加通畅地“走出去”。

为什么要特别强调“再次”?因为去年7月的国务院常务会议,已经明确要求“抓紧研究法检体制改革方案”,“减少法检商品种类,原则上工业制成品不再实行出口法检”。如今将近一年的时间过去,主管部门不能说没有动作,比如取消了1551个HS编码商品的出口法检、开始推进管办分离等。但毫无疑问,这离改变极不合理的进出口法检现状、实现贸易便利化还差距甚远,并且这“有关部门”在落实中存在明显的避重就轻、能拖则拖等问题,如2014年版的实施出境检验检疫和监管的HS编码仍然多达3077个,这依旧是个极为庞大的数目!据笔者以往的研究结果,从法检目录制定、检验标准、合格评定程序等各个角度衡量,绝大多数的出口法检(比例高达80%~85%)是不必要的、错误的;那么,为何继续保留一多半的出口法检?真正从必要性角度来说,必须进行出口法检的能有几个?这其中还有巨大疑问,并且在实践中也继续对我国企业出口造成极大制约,出口竞争力和经济增长活力都没能很好地释放出来。所以,情急之下,李克强总理不得不“再次要求”压缩出口法检目录。

令人惊异的是,为什么改革成了“挤牙膏”?不挤不动,挤一挤出一点?并且必须由高层来挤?追根溯源,是因为众多主管部门通过立法已经把这些不合理的管理理念、管理体制和管理措施以“法律”的名义固化下来了。

目前极不合理、亟须改革的进出口法检制度,基本法律依据是《进出口商品检验法》。笔者在多年跟踪研究的基础上,针对进出口法检的种种问题提出了诸多批评、建议,并于2013年4月向全国人大常委会递交了《提请对进出口商品一般质量检验进行违法审查的建议书》。今年5月份,全国人大法工委当面向我通报了审理结果:《进出口商品检验法实施条例》没有违反上位法的《进出口商品检验法》和《行政许可法》;进出口商品检验过程中,存在一些问题,需要在具体操作中加以改进。

这样的裁定结果早在笔者意料之中。因为《商检法》和《商检法实施条例》都是主管部门主导起草的,自然不会在文字上有直接抵触或违反,甚至早在立法时就已经埋下了“伏笔”:如《商检法》的立法宗旨中既强调了“社会公共利益”,但同时又写入了“有关贸易各方的合法权益”;既要考虑“维护国家安全”这样国家层面上的事情,又要考虑“防止欺诈”这样纯粹商业层面上的事情,这就为以后的行政扩权预留了巨大空间。试想,若是为了保护有关贸易商的权益、防止欺诈,岂不是任何进出口商品都可以纳入法定商检范畴?因为任何的缺斤短两、货不对板、质量问题等等商业层面上的事情,都可以以“防止欺诈”的名义纳入法检。为了防止中方企业利益受损,可以对所有进口商品的一般质量进行法定检验;而为了保护外方贸易商的利益,也可以对所有中国出口商品进行法定检验——或者还可以以更高尚的“维护中国出口商品质量/声誉”的名义。可这样做,真的就符合《商检法》的立法精神吗?更进一步地说,即使没有直接违法,难道目前的做法就是正确的吗?以全面深化改革的精神衡量,“市场能够解决的问题就交给市场”“政府不介入微观经济活动”“政府不能干预企业经营自主权”,目前极为宽泛的进出口法检行为不正是与此抵触的吗?

遗憾的是,我们的改革,显然还没到这个层面。全国人大在审查时,也只是根据实施条例或其他规章是否有“直接”违反上位法的规定或表述来判断,而不是审核是否违反了上位法的“立法精神” ,虽然从立法精神和具体内容上看,实施条例已经“偏离”了上位法,弱化了进出口法检要从“维护社会公共利益”出发的基本精神,而强化了一般商品质量检验——这才是近年来进出口法检目录急剧扩充、商检大肆扩权的根源所在;更不可能以目前全面深化改革的精神和要求来对进出口法检进行审查。所以,即使人大法工委从法律层面进行审查了,又转交国务院从法规和执行层面(如法检目录确定、检验内容、检验标准以及合格评定程序等)进行了审查,还与国务院法制办和主管部门进行了沟通,最终的结果也只能是如此——法律居然成了深化改革的防火墙!

体制之困在于自我改革的利益纠缠

于是乎,我们就看到,明明进出口法检制度设计有问题,深化改革必须进行重新设计和全面调整,却囿于现行法律规定,只能进行小打小闹的改革。这样的改革,何时是个尽头?李克强总理督促后的一个月,质检总局又发文取消了222个HS编码商品的出口法检,如今还剩2855个。如果下一次的法检商品目录减少还需要总理督促、国务院会议决定,那可真是深化改革的悲哀。

但这又引出了本文讨论的另一个问题,即体制之困。

如上所见,在本次进出口法检体制改革中,作为国家主管部门的质检总局,一身扮演多重角色:它是政府管理机构,是我国进出口商品检验的法定主管部门,依法行使国家管辖权/管理权;它很大程度上又是法律法规的制定者,《商检法》是它主导制定的,实施条例基本就是它自己制定的(由国务院颁布),有关的实施细则更是自己部门内部就可以操作(如法检目录、检验内容、标准、合格评定程序等都是以质检总局令甚至文件、通知的形式来规定),也就是说,它依法行使的权力,很大程度上来源于它自己授权,并且更加不可思议的是,越是实质性权力授权层级越低;它又在某种意义上是个经营机构,同时拥有众多市场化收费的检验检疫及相关服务机构(包括协会、学会等所谓的行业组织),天然就有不断扩充权力、扩大业务范围实现利益最大化的冲动。所以,其行为之怪异、矛盾、冲突就可想而知。但更令人无可奈何的是,即使已经发现其中问题多多,必须进行深化改革,但改革的操刀者,却又是它自己!

于是我们看到,作为国务院主管部门的质检总局,负责起草了《商检法》草案,虽然国务院法制办牵头负责此事,全国人大作为立法机构讨论审查草案并批准成为法律,但由于专业、信息、时间、经费以及其他不足为人道的各方面原因,主管部门才是决定性因素几乎是毋庸置疑的,这已经注定了有关法律的先天不足,比如立法宗旨的宽泛、含糊其辞,为以后的行政扩权留出了充分空间;质检总局同时又是执法部门,因此可以在“依法行政”的旗号下,肆意扩充自己的权力,把市场机制能解决、企业自己能解决的一般质量问题,涵盖在“维护有关贸易各方的合法权益”“防止欺诈”等项下,纳入了法检范畴,成为了主管部门“依法行使”的权力,以至于我国约一半的进出口贸易必须进行法检,每年收费金额以百亿元计,滋养了一个庞大的食利群体;上述状况必然导致过度管制,进而导致对市场机制的破坏和企业利益的损害,产生官员腐败、市场抑制、活力下降、企业萎缩等等弊端,激发出改革的强烈要求,但改革方案的制定、改革力度的大小、改革进程的快慢,居然还是由问题本身的这个部门来主导?

此次进出口商检的违法审查,并没有经过公开程序,没有征求有关企业的意见,也没有经过公开讨论乃至辩论,而是主要征求了国务院法制办和质检总局的意见;此次进出口法检体制改革,虽然国务院领导从去年到今年连续明确指示了两次,但改革方案研究制定还是只在行政系统内进行,并且毫无疑问还是质检总局主导,改什么、怎么改、改多少,路线图和时间表都掌握在主管部门手里。也即意味着,质检总局必须有“壮士断腕”的决心,勇于革自己的命、削自己的权,才能把进出口法检体制改革搞好——可我们完全可以预期也能够理解,这几乎是不可能完成的任务,这样的改革其最终结果如何,大约在开始时就已经注定了。

所以,一年多来的进出口法检体制改革,还是只在减少某些法检商品上打转转,成了典型的治标不治本,其他所谓的“法检目录管理方式改革”“整顿规范经营性服务和收费”“加强关检合作”“支持区域扩大开发”之类改革措施就很容易变成一种虚无缥缈的说辞——根上就是错的,后面再怎么完善也不过是略微减轻点危害而已。可若根据全面深化改革的要求来进行改革,则很可能导致主管部门权力的大幅度减少,甚至机构都要根本调整,不只是“断腕”的问题,甚至是“要命”的问题,它自己怎么下得了手?

市场之困起因于对市场根深蒂固的不信任

法律、体制之外,市场往往又成为制约改革的一个主要理由,不外乎“市场也有它的局限,政府干预必不可少”之类说辞,致使政府一再插手市场,把市场扭曲了以后,再以矫正市场的名义继续介入市场,所以政府的手永远也抽不出来,这些领域的改革也就陷入了一个死循环——“猪周期”就是一个典型例证。

所谓“猪周期”,即猪肉价格周期性变化的怪圈,几乎算是我国特色的一种经济现象,30多年了都没能解决。

原因何在?笔者的看法是:行政干预搅乱了猪周期。

这似乎无解:因为我国养猪的主导模式是散养,受市场波动影响很大,并且自身抗风险能力弱,所以政府觉得应该介入,既保证供应,又保护养猪户利益;但政府的介入,或许调节了供应,但同时又扭曲了供应,也扭曲了成本,导致亏损时候养猪户为了得到政府补贴而继续投入,最后再次供过于求;而这时政府政策却又减弱或退出(供应增加了,政府的财政负担也增加了,补贴政策撤出),导致供求急剧减少(隔一段时期就有杀母猪现象),供不应求、价格再次上升;而这时政府为了保证供应平抑物价又再次介入,下一个循环又开始了……市场因素和政策因素叠加在一起,谁还能够搞明白“猪周期”?

行政干预,导致了我们最不希望见到的结果,也与我们最初的政策目标完全背离:一是加剧了市场动荡,二是阻碍了规模化养殖的发展。

第一个问题很容易理解,政府介入以后,市场信号就混乱了,市场预期更加模糊不清,无论是规模化生产者还是散户都没法判断市场,不得不跟着政策走,但跟着政策走必然走入死胡同。

第二个问题略为复杂点,但也只是一层窗户纸。为什么我们一直鼓励规模化养殖,却至今成效不彰?正是政府的高度介入,搅乱了“猪周期”,使得这个市场的投资风险大大增加,才使得市场资本不敢大规模进入养猪这个领域!

有个很有趣的例子:前几年媒体炒作高盛“大举进军”我国养猪业,投资几亿美元、收购若干养猪场等等,有人还把这事上升到了国家食品安全的角度,呼吁要制止高盛这一行动。实际上,略加分析就可看出其中的荒诞无稽:中国这样的养猪市场、这样的价格变化,外国金融资本怎么可能会投入进来?别说投资几亿美元,就是投资几十亿美元,也未见得能左右“猪周期”。变幻莫测的“猪周期”实际已经成为规模化资本进入的最大障碍。

全面深化改革的指导原则是“让市场决定资源配置”,要“进一步改革价格形成机制”,可在具体操作中,到底是顺应这个要求在做呢,还是反其道而行之呢?搞“农产品(000061,股吧)目标价格制度”,搞“收储制度”,怎样做才是市场决定,怎样做才是政府主导,恐怕我们到现在也没搞明白。

这里面当然有管理理念问题,就是不相信市场机制作用,不相信市场能自我调节而达到合理均衡,所以政府汲汲于增加供给、平抑价格;同时也有路径依赖问题,各级农业管理部门,正好以调节“猪周期”为名申请财政补贴,“猪周期”的存在及不确定恰恰成了行政机构存在并介入的理由——当然,它的前提也是不信任市场。

所以,本不复杂的“猪周期”,就搞成了这样的一笔糊涂账。深化改革能打破这个“猪周期”吗?只要“市场决定资源配置”原则不能有效实施,这个糊涂的“猪周期”恐怕还会继续下去。

路径之困因为有坚硬的中间隔离层

我国30多年改革开放实践中,形成了两条行之有效的路径:一是基层创新突破,然后高层认可,全国推广,如农村联产承包责任制;一是高层决策,先进行顶层设计,再试点总结经验,然后全面推开,如举办经济特区、开发区。此次全面深化改革,要求“加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进”,指明了基本路径。但在操作中,却都遇到了难题,典型例证如上海自贸区建设。

上海自贸区作为新形势下推进改革开放的重大举措,中央领导高度重视,进行顶层设计的力度不可谓不大。为了防止各部门截留权力,导致有关政策措施不到位,某些方案设计(如负面清单的制定)国务院授权上海方面操作。即使如此,依然遇到了“肠梗阻”,很多领域的改革开放措施落不了地。原因在于,既有的行业管理法律法规已经基本定型,顶层设计不能绕过,更不能违反,要突破这些就必须修改有关法律法规,而这必须有立法机构以及国务院主管部门的支持和配合,单凭一个地方政府是做不到的。所以,上海自贸区通过国务院报请全国人大批准在区内暂停实施有关外资法律。但自贸区建设,远不只涉及外资法律,金融、贸易、海关、商检以及诸多行业管理法律法规都有涉及,都要履行有关手续去修订或暂停在自贸区实施,必然旷费时日,从具体操作上来说几乎也是不现实的。

那么,是否可以由上海自贸区自行突破、探索,以形成可推广、可复制的经验做法再向全国推广呢?也不行。有关法律法规面前,上海自贸区不可以违反,这是红线;国家有关主管部门的管理,上海自贸区也不能摆脱。比如海关管理、进出口商检,只能由有关部门来制定方案和操作实施,和地方要求、市场要求必然存在相当距离;金融等领域的市场准入扩大开放,必须国家有关部门首肯,而这些部门,往往都有法律依据作为尚方宝剑,要想放宽限制也必须先推动法律法规修订或履行不在自贸区实施的批准程序。

上海自贸区这样的国家战略举措,尚且难以实现从上到下的改革,也无法实现自下而上的突破,那地位及重要性不及上海自贸区的其他改革或区域性突破试验,路径之困当会更加明显。

以往的改革开放,无论是先进行顶层设计还是先在地方突破,最后都实现了上下贯通,释放出了巨大红利;而这一次深化改革,却无论是顶层设计还是地方突破,都遇到了中间的坚硬阻隔,造成改革要么不能落地,要么不能萌芽,上下不能贯通,红利也就不能释放,这正是经济社会发展活力不足的根源所在。而形成这路径之困的中间阻隔,却又正是上文所述的法律之困与体制之困。

四大困境正在绞杀着改革。全面深化改革的成败,取决于能否尽快、顺利解决这四大困境。

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