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严跃进：土地审计初衷是构建资源利用秩序

近期审计署开始着手对全国各地的土地出让项目做审计。审计风暴的背后，自然会对整个土地市场产生震撼。笔者认为，土地出让审计过程中应格外“关照”大项目。

何为大项目？其特点就是：对土地利用要求比较高，一般都占据了优质地段，而且往往有较好的商业或产业辐射功能。大项目背后又往往有潜规则，原因是此类项目都是地方政府比较青睐的。从招商引资的角度看，地方政府会提供各类便利条件和政策优惠。从博弈的层面看，此类房企也会显得比较傲慢，会抓住地方政府的心理，在土地出让的条件上讨价还价。

此次审计署的审计，并不能说是一件新鲜事。实际上，在2010年，审计署发布2010年第六号审计公告显示，在土地出让收支管理和土地开发整理方面，存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等违规问题。

但这样一些问题，有没有经过审计而消失？最近各类土地违规问题就是一个佐证。如东部某省的旅游地产市场就曝光了土地闲置的问题。很显然，对于此类管理部门也需要加强审计。

为了城市实体经济的大发展，部分城市亟须引入重点项目，因此会把相应的土地以较低的价格卖给相应企业，这里面主要以工业用地为主。但地方政府在招此类项目的同时，却忽视了对耕地资源的保护。尤其很多占地面积大的工业用地出让，更容易出现这样的问题。

部分城市为了改善投资形象，会加大重点项目土地的出让，比如地铁沿线物业开发用地、地标性商业综合体项目、大型旅游项目等。对待此类招商引资活动，地方政府在土地出让的标准上会主动降低，甚至出现土地未批先用、先建的“先斩后奏”的做法。这不仅违反了土地定价的基本要求，也违反了土地交易的法制要求。

为了能够躲避监管，在土地出让中，还有一些新的做法。比如某城市希望引入一个外资项目，会“抓”来一个房企做陪衬。如何陪衬呢？此类地方政府为了满足土地招拍挂的硬性要求，会引入几家房企共同作为拿地方。但实际上，在报价上却有所保留，进而成为局外人。如此一来，相应地块就顺理成章地成为“指定”房企的囊中之物。

在土地出让过程中，可能并非只有地方政府和房企会有腐败现象，实际上别的参与者也有这样的冲动。比如，部分商业银行的地方性分支机构在进行土地储备贷款时，也会因为房地产市场火爆而违规放贷，进而使得此类资金转化为土地出让金，流入政府口袋。

出现这样的问题，和部分直接负责土地出让的官员的做法有关。从城市发展的角度看，这些官员也不愿意让财神爷跑了，所以会积极提供各类优惠。从地方土地财政和地方债的角度看，很多地方政府在债务重压之下，土地出让规模大、价格低，从而鼓励房企投入资金。背后的真实原因和逻辑是，地方政府亟须摆脱贫困的局面，而且此类卖地的收入可以在当期“消费”。

土地领域的腐败既扰乱了市场竞争秩序，使得很多弱势房企难以在土地市场上公平竞争，而属于国家财产的土地出让金也没有用到真正的领域中。一方面，这里面缺乏较好的监管体系；另一方面，地方政府会从资金信息安全的角度进行各类搪塞。

此次审计署的审计，配合了房地产不动产登记制度的推进过程，也配合了目前反腐败的推进。审计的初衷是构建土地资源利用的大秩序，并实现对公平与效率原则的重建。

审计署在土地审计过程中，充当啄木鸟的功能只是一方面，只能作为一种事后监督。真正要做的，是要让地方摆脱对此类 “自留地”出让的依赖。显然，各个城市需要拓宽产业和商业发展的深度，而不是简单地视大项目为城市发展的唯一引擎。

（作者为上海易居房地产研究院研究员）

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